我國法院設置體制改革的方向與路徑
——一個框架性的體系思考
姓名彭何利
中文摘要
近十五年來，法院設置體制改革成為理論界和實務界最關心的問題，也是司法體制改革的重點問題。本文從我國法院設置體制的淵源演變著手，通過比較國外不同的法院設置模式，總結各國法院設置體制的一般特點和基本規律，并結合我國的具體現狀，分析我國法院設置體制改革的基本構想和現實方案，并指明了改革的方向與路徑。
本文除導論外，正文共有三章。第一章從我國法院設置體制的歷史淵源著手，將現代法院的組織體系建設分為三個不同的發展階段。清末，在內憂外患的壓力下，被迫變法修律，啟動司法組織現代化的改革，全面推動各級新式法院的建設，出臺了許多相應的改革措施。無論是司法權與行政權的分離、各級審判廳設立的標準、法官的選任標準，還是新式法學教育的創辦，其理念與制度都無疑具有先進性與創新性。但是，在缺乏穩定的政治環境和國力支撐的基礎上，此種改革注定是無法成功。民國時期，在繼承清末制度框架和移植外國法院設置的經驗的基礎上，進一步推動現代法院組織體系的發展。一是與清末相比，新式法院無論是在形式還是數量都有較大的變化，歷屆政權都不斷推動普設計劃，只是在不同的時期機構名稱與審級有所不同。特別是以行政法院為代表的專門法院的建立大大豐富了現代法院組織形式。二是在吸收前清經驗與外國巡回審判制度的基礎上，為便于人民群眾訴訟，打破行政區劃，加大了地方法院分廳或分庭的建設力度。三是民國司法經費完成了國家化的改造，由中央經費統一支付。四是對法官資格條件、任用程序與保障制度等進行了完善。然而，歷史進程并非一帆風順，此時時局動蕩、政權迭起、軍閥割據、財政匱乏,在這樣的時代背景下，現代法院組織機構的建設注定將在曲折中發展，許多改革措施并未達到實際效果，黨化和行政化十分嚴重。新中國成立后，重啟了法院組織體系現代化的歷程，根據自己的歷史經驗與政治理念，建構出一套不同以往的且具有鮮明的社會主義國家制度特點的法院組織體系。這套組織體系的制度框架是在移植前蘇聯的計劃經濟體制和政治框架的背景下形成的。改革開放以來，隨著市場經濟體制的逐步建立，法院組織體系的內外部環境發生了巨大的變化，原有的制度框架暴露出許多的弊端，行政化和地方化日趨嚴重。為此，我們有必要對現存法院設置體制問題重新審視，革除現存的各種積弊，實現新舊體制的成功轉型。
第二章從比較研究的視角，分別分析甄別了英、美、德、日四國的法院設置模式。從傳統到現代社會的轉型中，四國都在努力探索理想化的法院設置模式，并在不斷地變革與創新當中。由于國情不同，各國的法院設置存在較大的差異，但也呈現出普遍性的規律。一是在審判機構的設置方面，體現了獨立性、靈活性與專業性。二是四國的普通法院設置都打破了行政區劃的限制，主要根據人口數量、交通狀況、案件數量、法官人數等因素合理設置與調整法院數量。三是加強基層法院的功能，促進案件分流，如建立簡易法院或法庭處理小額或輕微案件。四是通過專門法院或專門法庭的建設，強化法院的專業性，提高審判質量。在構建新型法院管理模式方面，伴隨著各國工業化和城市化進程加速，案件量不斷增長。為此，法院管理體制的創新與改革成為解決訴累、提高司法效率的重要突破口。各國紛紛設立了新的管理機構，如英國和德國的司法部、美國聯邦和州層面的司法行政管理局、日本各級裁判所的行政事務局等。這些機構的設立使司法行政管理走向現代化、專業化和科學化奠定了重要的制度基礎。總體來看，英德采取的是外部行政型管理模式，美日則采用的是內部自治性管理模式，即在法院內部設立獨立的司法行政管理局負責法院的司法行政事務。在這兩種不同的模式下，集權和分權程度略有不同。但無論是哪種模式，都是十分強調審判權與法院管理權的分離。在各自的組織系統內，審判活動和法院管理活動遵循著不同的運行規律。
第三章從理論與實踐兩個層面對當前我國的改革舉措進行了述評，并提出進一步完善相關改革措施的具體建議。針對我國法院設置體制中的地方化和行政化的詬病，十八屆三中全會和四中全會做出了全面的戰略部署，為未來我國的法院設置體制改革指明了方向，對審判權和法院司法行政權兩大板塊的內容進行全方位的改革，從而促進我國現行法院設置體制的升級換代。兩大板塊有著不同的權力屬性，因而遵循著不同的邏輯架構和權力運行規律。二者權力和職能的合理配置決定著法院的有效運行。無論各國的政體如何，審判獨立和職能分離是現代法院組織體系建構的基本原則。中央公布的一系列改革方案都體現了這兩項基本原則。但目前理論研究十分薄弱，為成功推進相關改革，需要完善司法權配置理論、法院組織和管理理論，并在此基礎上指導改革方案的實踐。而在改革實踐中，從中央到地方正在探索新型的審判組織形式和管理體制模式。然而，無論最終采取何種模式，都將有不同的優勢和劣勢。因此，筆者認為，應在選擇一種集權為主、分權為主或二者結合的模式的基礎上，打造一種新型的“應變”模式。
關鍵詞：司法改革；法院設置；司法管轄區；審判權；法院管理