涉訴信訪改革研究
姚兵
摘要
如果說普通信訪因承載著社會動員、政治參與和沖突化解等社會功能，有利于暢通利益表達渠道、維護民眾合法權益而具有相對合理性的話，涉訴信訪則在背負著在司法活動中貫徹黨的群眾路線這一重要使命而具有政治合理性的同時，又因司法制度的主體存在地位而理所應當地處于補充性地位，更因其通過行政手段啟動司法程序、影響司法既判力、損害司法權威等與司法權力的沖突和抵牾而備受質疑。當前，研究涉訴信訪改革問題，能夠因應實踐要求，回應社會關注，具有很強的現實針對性和時效性。理論上講，對于依照法律規(guī)定應當通過訴訟程序解決的告訴、申訴、申請再審以及申請執(zhí)行、申請國家賠償等，不宜再稱之為“涉訴信訪”。但是，考慮到實際工作情況，本文也將這類情形納入研究范疇。
總體而言，從涉訴信訪數量、案訪比、服判息訴率等幾個指標來看，可以得出結論：近年來涉訴信訪整體形勢趨好，2000年前后出現的所謂“信訪洪峰”出現“退潮”跡象。而且有理由相信，隨著涉訴信訪改革和各項司法制度改革的持續(xù)推進，涉訴信訪的整體形勢仍將朝著好的方向發(fā)展。在總體趨勢向好的背景下，涉訴信訪之所以仍然被作為一個嚴重的社會問題標識出來，隨時能夠觸動各級黨委政府和法院系統的敏感神經，主要是因為當前涉訴信訪表現出進京訪連年攀升、重復訪比重較大、違法無理訪問題嚴重等突出問題。面對這一形勢，近年來中央高度重視涉訴信訪改革工作，先后采取把涉訴信訪納入法治軌道、實現訴訪分離、解決入口不順、法律程序“空轉”、出口不暢問題等措施，最高人民法院創(chuàng)新就地接訪督導、網絡辦理信訪、涉訴信訪終結、建立律師為主體的社會第三方參與、改革涉訴信訪考評等工作機制，涉訴信訪改革已取得初步成效。但是，目前的涉訴信訪改革還存在一定不足，諸如改革的法律準備不夠，改革進入攻堅期難度增大，改革遭遇現行維穩(wěn)模式的掣肘，審判監(jiān)督制度現狀與改革方向相抵牾等問題仍亟待解決。
涉訴信訪改革已經啟動，并且很可能帶來整個社會矛盾治理體系的變革，需要系統謀劃改革的“路線圖”。首先，涉訴信訪改革的基本取向是，應當保留涉訴信訪制度，不能“一廢了之”。因為，作為公眾對司法活動的不滿意、不服從的一種形式，涉訴信訪的存在在當前特定歷史條件下具有一定客觀性。其次，涉訴信訪承載的權利救濟功能難以憑借主觀意愿進行剝離，但應當將涉訴信訪“僭越”和“侵占”的部分權利救濟功能重新歸還給司法系統，并在二者之間建立起“防火墻”，通過嚴格區(qū)分涉訴信訪的權利救濟和司法系統的權利救濟，確保二者各自發(fā)揮應有作用。最后，建議采取“兩步走+一配套”的改革步驟。“兩步走”是指分短期、中長期兩個步驟，對涉訴信訪體制機制進行改革完善。短期改革措施包括：暢通入口，進一步拓寬和延展民眾訴求渠道；有效分流，進一步建立健全甄別訴、訪的快速機制；轉變標準，進一步完善考核評價機制。中長期改革的措施之一，是建立健全涉訴信訪制度規(guī)范，建議將《信訪工作條例》上升為全國人大常委會制定的法律，在其中設專章規(guī)定涉訴信訪，或者由全國人大常委會專門制定出臺關于涉訴信訪案件的決定。“一配套”是指在推進涉訴信訪改革的同時，對現行的維護社會穩(wěn)定模式進行變革，從而為涉訴信訪改革取得實效創(chuàng)造條件和環(huán)境。改革措施包括，從觀念上對涉訴信訪進行“政治脫敏”，從行動上對黨委政府進行制度約束，從路徑上將涉訴信訪轉向“法治依賴”。
在推進涉訴信訪改革過程中，違法無理訪已經成為當前最為棘手的難題。應當嚴厲打擊煽動、串聯、脅迫、以財物誘使、幕后操縱他人信訪或者以信訪為名借機斂財等行為，充分發(fā)揮刑罰的懲罰和威懾作用，進一步加大對違法無理訪的懲戒力度。同時，堅持法治原則，杜絕投機心理，取消法院系統領導干部信訪接待日等類似規(guī)定，適當緩解基層法院的維穩(wěn)壓力，從根本上實現對違法無理訪的有效治理。作為中長期改革的主要措施，要改革審判監(jiān)督程序，將申訴制度置換為申請再審，嚴格限制依職權提起再審，建立申訴案件強制律師代理制度，從訴訟程序上消除引發(fā)涉訴信訪的制度性誘因。當審判監(jiān)督程序改革到位以后，內部的訴訪分離就將實現。此時，建議調整涉訴信訪工作體制，由人大及其常委會受理涉訴信訪。同時，合并人大的信訪工作部門與司法監(jiān)督部門，按照以類案監(jiān)督為主、個案監(jiān)督為輔的原則，將司法監(jiān)督的重點從具體案件的裁判結果轉移到司法人員職務行為的正當性，將發(fā)揮人大代表的作用與集體行使監(jiān)督權相結合，進一步健全人大涉訴信訪工作制度，為解決好涉訴信訪問題、強化司法監(jiān)督的針對性和實效性奠定基礎。
長期以來，涉訴信訪被認為是可能影響社會穩(wěn)定的問題之一，涉訴信訪工作被作為維護社會穩(wěn)定體系的一部分，因此涉訴信訪改革必然受到現行維穩(wěn)模式的影響。現階段，社會矛盾多發(fā)高發(fā)帶來的維穩(wěn)壓力長期存在，社會矛盾出現的一些趨勢性變化給維穩(wěn)工作帶來很大挑戰(zhàn)。面對這一形勢，維穩(wěn)工作的局限性凸顯出來。要走出“越維越不穩(wěn)”的怪圈，必須樹立科學正確的維穩(wěn)理念，解決引發(fā)社會矛盾的深層次問題，建立建全維穩(wěn)工作機制，構建社會矛盾多元調解體系，變剛性維穩(wěn)模式為韌性維穩(wěn)模式，將社會矛盾納入體制內和法治軌道進行化解。
關鍵詞：涉訴信訪；訴訪分離；違法無理訪；審判監(jiān)督程序；人大涉訴信訪工作體制；維穩(wěn)模式