蔣惠嶺：全面深化司法體制綜合配套改革
我國司法體制的基本框架是在1954年憲法基礎上建立的。十八大以來，中央通過四項基礎改革和一系列配套改革措施對已不適應新形勢的內容作了調整，并圍繞主體制度框架進行配套銜接。2017年7月，習近平總書記對中央政法委在貴陽召開的司法體制改革推進會作出重要指示，要求推動司法改革綜合配套改革試點，提升司法的整體效能。8月29號，中央深改組批準《關于上海市開展司法體制綜合配套改革試點的框架意見》，分別就權力機制、治理機制、人事機制、環境機制方面的配套改革等作出部署。在黨的十九大報告中，習近平總書記進一步提出了“深化司法體制綜合配套改革”的要求。11月2日，上海正式發布了司法體制綜合配套改革的136項細化改革措施。從此，綜合配套改革試點工作正式鋪開。
在經歷了十八大以來那樣一個波瀾壯闊的司法體制改革“立柱架梁”階段之后，我們進入了一個新的時代。對于司法改革而言，在這個新時代里更需要在主體框架基礎上對法治大廈進行精裝修，對改革成果進行深加工，一直堅持到大功告成之日。對于要完成的配套工程，根據不同標準可以分為五項、六項或者十項等等。經過重新梳理、歸類，現提出需要做好配套改革的十一個領域如下。
第一，進一步優化司法職權配置。這在某種程度上就像是建筑物的功能分區、職責定位，明確哪里是會議室，哪里是茶歇處，哪里是休息室等等。這項工作的具體內容有很多，如審判權與管理權、執行權分離問題，不同機構之間職責劃分，上下級法院功能定位等。其中有一些在上一輪改革已經做了初步嘗試，但是要真正推行下去還有賴于深化改革。
第二，健全司法事務管理機制。作一個不恰當的比喻:司法行政事務管理就像一個建筑的物業管理，目的是保證這個建筑大廈正常運轉。運轉機制方面的內容也有很多，有的是已經著手解決，有的則是還沒有解決的，如法院司法行政事務歸誰管理的問題。如果歸法院自行管理的話，法院到底以何種方式管理?是由最高法院直接管理，還是由各級法院建立民主化的會議管理?關于司法行政事務管理機制問題，其他國家也有不同的實踐模式，也可以去研究借鑒。
第三，完善司法人事管理制度。十八大以來的四項基礎性改革幾乎都涉及到“人”的因素。分類管理，職業保障，司法責任制，法官省級統管……這些改革重新構建了司法人事制度的大格局，實現了歷史性的變革。但是，建立符合司法規律的司法人事管理制度是一個既需要膽略、又需要智慧的系統工程，也是司法體制綜合配套改革的一個關鍵問題。做過組織人事工作的同志都知道，司法人事制度改革同樣要解決法官遴選、輪崗調遣、紀律懲戒、晉級晉職、退休退職、教育培訓、編制管理、組織構建、內設機構等諸多問題。
第四，改革法官養成機制。因為法官是未來執掌司法大權的人，所以培養機制關涉正義質量，關涉法治水平。無論是以往采取的從內部人員中培養的模式，還是改革之后從法官助理中培養法官的模式，在系統性、針對性、效能性、深入性等方面都存在一些問題。十八屆四中全會提出的“職前培訓”是一條好出路，也吸收借鑒了其他大陸法系國家和地區的通常做法。因此，可以考慮建立兩年制的專門訓練制度，而不是依賴法官助理在崗積累經驗但缺乏系統訓練的方式。當然，我們還要改善入職后的進階培養、“傳幫帶”模式、在職培訓等機制，從律師學者等優秀人才中遴選法官的試點工作也應當堅持。
第五，完善司法監督考核評估機制。這項配套工程的關鍵是如何把好出口的問題。無論前端如何運作，最后的“標尺”一定要符合司法規律，一定要發揮衡量、校正的作用。我國對司法的監督機制不可謂不多，但有些做法與司法規律相去甚遠。目前一些學術機構已經發布了多套評估指數，做了不少很好的嘗試。所以，監督考核評估也應當成為司法改革的重要配套工程。
第六，深化科技在司法中的應用。隨著現代科技日新月異的發展，這項配套工程再也不是可有可無了。無論是司法大數據應用，還是司法人工智能開發；無論是電子卷宗的深度應用，還是電子訴訟程序覆蓋范圍的擴大，都為中國司法制度又好又快的發展提供了歷史的大好機遇。
第七，完善訴訟程序機制。訴訟程序制度改革和機制完善過程其實從未間斷過。在最近完成了三大訴訟法的修改之后，特別是實施了建立以審判為中心的刑事訴訟制度改革之后，相關的配套機制顯得更加重要。審級制度改革，審前程序完善，證據制度強化，訴訪分離改造，審判組織重構，人民陪審制度的再造……還有每一個環節的細化操作規程，都是下一步司法體制改革中的“精細活兒”。
第八，完善多元化糾紛解決機制。司法資源的有限性，決定了司法體制綜合配套改革要“眼光向外”，要加大對其他國家資源、社會資源、市場資源的使用力度。當矛盾發生時，司法只能作為最終的、最權威的解決機制。而只有其他糾紛解決機制都發展成熟起來，才可能保證資源的均衡利用，讓各類糾紛進入最合適的解決渠道。因此，多元化糾紛解決機制是對“解紛資源”的重新配置，是國家治理體系和治理能力現代化的必由之路，也是司法改革的一項重要配套工程。
第九，加快法律職業建設。建立統一法律職業是十八大以來最具配套意義的改革。實踐證明，一個國家要實現法治，不可能脫離一個強大的法律職業。在司法改革中，法律職業建設當然也不能缺位。法律職業改革會帶動法學院教育制度、考試制度、一體化模式等一系列改革，是一項更為長期和艱巨的改革。
第十，建設法治文化和環境。文化是精神的結晶。中國從普及法律常識到樹立法治理念，十九大又提到“建設法治文化”的高度，必將帶來法治觀念增強、法治環境改善、法治文化深入人心的變化。而只有在這種法治氛圍之中，司法體制改革的各項目標才能最終實現，人民群眾才能從日常生活中感受到正義的力量，在具體案件中感受到公平正義。
第十一，全面改革司法行政制度。十八大以來的司法改革涉及法院、檢察院的內容最多，但作為司法權力“大后方”的司法行政不可能被忽視，而只是改革輕重緩急的安排而已。我國政府司法行政的服務理念、功能定位、職責范圍、組織構造、行權方式、職業發展、文化培育、法律服務、立法起草、刑事執行等都將成為配套改革的研究重點。
以上11個領域的配套改革領域未必全面，但大致可以描繪出今后一個時期中國司法改革的路線圖。隨著綜合配套改革的進一步深化，這些領域還會根據需要有所增減或調整。
(作者系中國應用法學研究所所長。作者根據其在第十二屆中國法學家論壇上的主旨發言整理成此稿)
原載于《法制日報》2017年12月6日
責任編輯：韓旭光