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蔣惠嶺：司法改革進(jìn)入新時代 六大配套工程應(yīng)當(dāng)成為改革重點(diǎn)
中共十九大期間乃至更長一個時期的司法改革，將側(cè)重于綜合配套的改革措施，六項配套工程應(yīng)當(dāng)成為下一步改革的重點(diǎn)。
蔣惠嶺/文
中國在過去五年發(fā)生的變化有目共睹。中共十九大報告指出，過去五年中國的“主要領(lǐng)域改革主體框架基本確立”，而且五年來的變革是深層次的、根本性的；五年來的成就是全方位的、開創(chuàng)性的，推動黨和國家事業(yè)發(fā)生了歷史性變革。在這些深層次、根本性、全方位、開創(chuàng)性的變革中，司法制度當(dāng)屬重要一支。
在中國特色社會主義進(jìn)入新時代后，中國的發(fā)展有了新的歷史方位。司法改革又做何安排呢？
早在2017年7月，習(xí)近平總書記對司法改革便提出要求，強(qiáng)調(diào)要遵循司法規(guī)律，把深化司法體制改革和現(xiàn)代科技應(yīng)用結(jié)合起來，不斷完善和發(fā)展中國特色社會主義司法制度。要全面落實(shí)司法責(zé)任制，深入推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革，開展綜合配套改革試點(diǎn)，提升改革整體效能。
中共十九大報告進(jìn)一步明確提出，“深化司法體制綜合配套改革，全面落實(shí)司法責(zé)任制，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。”
因此，中共十九大期間乃至更長一個時期的司法改革將側(cè)重于綜合配套的改革措施，努力建設(shè)一個成龍配套、系統(tǒng)完備的司法制度。
新時代司法改革的重大部署
習(xí)近平總書記指出，司法體制改革在全面深化改革、全面依法治國中居于重要地位，對推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化意義重大。
經(jīng)過長期努力，中共十八大以來，我們敢于啃硬骨頭、涉險灘、闖難關(guān)，做成了想了很多年、講了很多年但沒有做成的改革，司法公信力不斷提升，對維護(hù)社會公平正義發(fā)揮了重要作用。
如果從司法制度的構(gòu)成角度來看，在司法理論問題取得重大突破的基礎(chǔ)上，司法改革的成果主要表現(xiàn)為：司法制度總體設(shè)計更加符合司法規(guī)律；司法工作目標(biāo)更加以人民利益為中心；司法管理體制更加貼近中國國情；司法組織框架更能激發(fā)司法效能；司法人事制度更加符合法官職業(yè)特點(diǎn)；訴訟程序制度更加體現(xiàn)公平正義、人權(quán)原則；司法保障制度更加服務(wù)和鞏固依法獨(dú)立公正審判的基礎(chǔ)；糾紛解決機(jī)制更加系統(tǒng)科學(xué)等。
五年的司法改革為法治中國建設(shè)奠定了堅實(shí)的基礎(chǔ)，為新時代的司法制度搭就了“四梁八柱”，確立了主體框架。當(dāng)然，這里所說的“四梁八柱”或“主體框架”并不僅指以司法責(zé)任制為核心的四項基礎(chǔ)性改革，而是包括了長期以來特別是十八大期間中國所采取的百余項改革措施所構(gòu)建的主體工程。
改革永遠(yuǎn)在路上。2017年8月，中央深改組審議通過了《上海市開展司法體制綜合配套改革試點(diǎn)的框架意見》，成為進(jìn)一步改革的嘗試。
當(dāng)然，在開拓創(chuàng)新、波瀾壯闊的主體改革工程完成之后，綜合配套方面的措施似乎難以讓人興奮起來，因為這些措施在一般人眼里只是后期“裝修裝飾”的工作。但是，再高速的鐵軌，如果最后一個螺釘沒有擰緊，也不能算是一個完備的系統(tǒng)。
司法改革的配套工程也是如此。如果司法制度的綜合配套工程不到位，不僅會影響司法制度整體效能的發(fā)揮，也會影響公眾對司法制度的依賴，而現(xiàn)實(shí)生活中往往就是那些“非主體工程”中發(fā)生的差錯引起軒然大波。或許配套措施在主體工程建設(shè)階段并不是重點(diǎn)，但在主體工程完成之后便成為唯一的重點(diǎn)。
其實(shí)，在中央部署四項基礎(chǔ)性司法改革主體工程的同時，配套工程也早已包含在頂層設(shè)計之中并已同步推進(jìn)。這也是我國司法改革的一個重大特點(diǎn)，即主體工程與配套工程同步設(shè)計、同步推進(jìn)、互為前提、相互促進(jìn)。
在前些年苦等“體制改革”時,我們總有一種“體制一改解千愁”的企盼。而今天我們才清醒地認(rèn)識到，結(jié)構(gòu)性改革措施之外的各項配套工程“一個也不能少”。
根據(jù)中央關(guān)于綜合配套司法改革的要求，特別是參考借鑒上海的改革試點(diǎn)方案和長期以來人民法院體制機(jī)制改革的經(jīng)驗，要建設(shè)成龍配套、系統(tǒng)完備的中國特色社會主義司法制度，概有以下六項配套工程應(yīng)當(dāng)成為下一步改革的重點(diǎn)。
第一配套工程：改革法官養(yǎng)成機(jī)制，確保正義質(zhì)量
法官的素質(zhì)決定著正義的質(zhì)量。有什么樣的法官就有什么樣的司法。不論制度有多先進(jìn)、設(shè)計有多周全，如果忽視司法人才培養(yǎng)和法官養(yǎng)成機(jī)制，公平正義必將大打折扣。
經(jīng)過法官員額制度改革，現(xiàn)有的12萬多名入額法官的整體素質(zhì)比原有的20萬法官的整體素質(zhì)有了比較大的提升。但是，法官員額制改革只是在原有法官中選擇入額，而在入額工作完成之后的常態(tài)下，勝任職責(zé)的法官從哪里來？未來一代代“接班”的法官如何培養(yǎng)出來？
一個合格職業(yè)法官的養(yǎng)成與法學(xué)院教育、法律實(shí)踐經(jīng)驗、職業(yè)訓(xùn)練、在職培訓(xùn)等各個環(huán)節(jié)密切相關(guān)，需要依靠各方面的共同努力，所以人才培養(yǎng)制度“配套性”更強(qiáng)。
司法人員分類管理改革確立了管理制度的主體工程地位,而其中最基礎(chǔ)、最關(guān)鍵的仍然是培養(yǎng)能承擔(dān)司法使命的合格人才問題。統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試固然重要,但這只是一個基本門檻標(biāo)準(zhǔn),而僅通過這一關(guān)口是難以擔(dān)當(dāng)司法裁判重任的。
因此,必須首先改革法律教育制度,按照司法人才“市場”的需求調(diào)整課程設(shè)置、教育方式、師資結(jié)構(gòu)、學(xué)制安排等。
法官任職前的職業(yè)訓(xùn)練必須改革。可以借鑒大陸法系國家通用的“司法研修”模式，建立為期兩年的預(yù)備法官職前訓(xùn)練制度,以科學(xué)的課程設(shè)計和務(wù)實(shí)的培訓(xùn)方法，把一個進(jìn)入門檻的法律職業(yè)人士培養(yǎng)到基本上可以直接上崗擔(dān)任法官的水平。
要改革初任法官從候補(bǔ)到實(shí)任期間的培養(yǎng)軌道。可以先將經(jīng)過職業(yè)訓(xùn)練的初任法官任命為助理法官或候補(bǔ)法官（即原來的助理審判員角色）,從事初級的審判工作,經(jīng)過一定年限歷練后再升為實(shí)任法官。目前主要從法官助理中招募法官的做法雖然考慮了實(shí)踐歷練,但終因缺乏集中、規(guī)范的職業(yè)訓(xùn)練和初級法官階段的“準(zhǔn)備活動”而難有最佳效果。
法官上下級交流任職機(jī)制應(yīng)當(dāng)常態(tài)化。下級法院審判長可以遴選至上級法院擔(dān)任法官,上級法院法官也可以到下級法院擔(dān)任審判長,其他法官則在各法院之間輪調(diào),而這些都是大陸法系國家法官任職遷調(diào)、上下交流的通例。同時,法官可以定期借調(diào)至綜合業(yè)務(wù)部門或管理部門工作,或者成為上級法院法官的助理,經(jīng)過二年至三年后再回到審判崗位，這樣既可以避免由法官常任行政崗位職務(wù)而浪費(fèi)司法資源，也可以作為培養(yǎng)法官行政管理能力、綜合業(yè)務(wù)能力的培養(yǎng)模式。
這里還需要提出的是，司法人才培養(yǎng)需要一個周期，因此需要早做謀劃，盡快著手實(shí)施。
第二配套工程：優(yōu)化司法權(quán)力配置，發(fā)揮整體效能
優(yōu)化職權(quán)配置的改革其實(shí)早已是每一輪司法改革的“必選項”，是司法制度內(nèi)部各類職能的劃分以及相互關(guān)系的界定。想讓司法制度實(shí)現(xiàn)公平正義的目標(biāo)，則必須有一個合理、科學(xué)的內(nèi)部構(gòu)造，維持一個平衡的結(jié)構(gòu)。
在這一輪司法體制改革中，建立以審判為中心的刑事訴訟制度、國家監(jiān)察體制改革、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟等，都是成功的權(quán)力配置范例。
盡管這些改革仍在進(jìn)行過程中，即使是這些配套改革也需要有相應(yīng)的“小配套”措施跟進(jìn)，但其中反映出的改革方法與十九大所部署的綜合配套改革是完全吻合的。
而當(dāng)前要完成的司法權(quán)力優(yōu)化配置和合理劃分“功能區(qū)”，有很多重要的課題需要進(jìn)一步研究。
例如，合憲性審查制度的建立將涉及到權(quán)力歸屬、工作機(jī)構(gòu)、審查程序、相關(guān)部門之間的工作銜接等問題；司法權(quán)與司法行政管理權(quán)優(yōu)化配置將涉及法院內(nèi)部的職責(zé)界定、法院與其他部門的關(guān)系，進(jìn)而影響到司法行政管理職責(zé)的服務(wù)、保障功能的發(fā)揮；合理配置審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)，將涉及到組織機(jī)構(gòu)的歸屬、工作程序的設(shè)計、上下級執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)劃分和相互關(guān)系等；四級法院功能定位改革將涉及案件管轄、審級監(jiān)督、審理范圍乃至法官資質(zhì)、人員配備等問題。
總之，只有對司法制度中的相關(guān)權(quán)力作出科學(xué)、合理的配置，司法制度的整體效能才能得以最佳發(fā)揮。
第三配套工程：健全管理運(yùn)行機(jī)制，提供軟件保障
一項工程能夠發(fā)揮整體功能，除了具有靜態(tài)的主體、元素、構(gòu)造等硬件外，軟件的作用也十分重要。這里所說的軟件就是那些把各種靜態(tài)元素結(jié)合在一起的程序、制度、機(jī)制、規(guī)范甚至慣例。
在司法制度方面，這些軟件大概分為兩類：一類是直接規(guī)范和指引案件審判的訴訟程序規(guī)則，另一類是保障組織和人員履行職責(zé)的管理規(guī)范。
在我國社會主義法治的大廈里，這兩類規(guī)則與主體工程同時產(chǎn)生、同時存在，只是因為各種原因尚不夠健全，有不完備、不合理、不科學(xué)、不嚴(yán)密的情況。這就如同一套公寓沒有好好打理，東西亂放，雜亂無章，沒有規(guī)律可循，會使生活很不方便。
盡管我們已經(jīng)制定了三大訴訟法，但在人民群眾對程序正義要求越來越高的今天，繼續(xù)完善程序制度的任務(wù)仍十分艱巨。
例如，刑事訴訟法在完成了基本框架設(shè)計之后，這些年來陸續(xù)發(fā)展了“簡案快審”程序、審前程序、非法證據(jù)排除程序等。最高人民法院關(guān)于審判程序的司法解釋和指引規(guī)范，往往比訴訟法法典的條文要多若干倍，而且每年都會有新的更新、發(fā)展。同時，司法行政事務(wù)管理、審判管理、司法人事管理等也都在不斷完善過程中。
第四配套工程：發(fā)展多元解紛機(jī)制，形成整體合力
一般認(rèn)為，司法改革的對象就是司法，孰不知司法改革一半的功夫要花在司法之外，而司法的“獨(dú)善其身”是難以行得通的。
司法的職責(zé)是依據(jù)法律對糾紛作出事實(shí)和法律上的判斷，公平地將正義分配給應(yīng)得的當(dāng)事人。法治作為國家治理體系的一個重要組成部分，并不需要去完成國家治理的所有任務(wù)。而如果沒有其他治理方式的協(xié)作，司法自己的功能也難以全面發(fā)揮。
例如在當(dāng)前的社會矛盾多發(fā)期，司法機(jī)關(guān)面臨著巨大的案件壓力。如果不能合理疏減案件，則會在一定程度上影響法院公正審判的質(zhì)量，最終導(dǎo)致司法公信力下降，法治國家建設(shè)受到影響。
2017年11月1日，最高人民法院院長周強(qiáng)向全國人大常委會報告法院司法改革工作時，指出當(dāng)前存在部分改革舉措?yún)f(xié)同性不足的問題。他說，“一些關(guān)聯(lián)度高、相互制約的改革舉措推進(jìn)不同步，改革的系統(tǒng)性不夠強(qiáng)。比如，以審判為中心的刑事訴訟制度改革，需要進(jìn)一步加強(qiáng)公檢法配合制約，加強(qiáng)跨部門數(shù)據(jù)交換；各地法官單獨(dú)職務(wù)序列等級晉升工作開展不平衡，一些地方至今沒有落實(shí)法官等級按期晉升要求；人員分類管理和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革后，受職務(wù)職級核定等因素影響，綜合行政部門人員晉升空間受限，相關(guān)配套舉措有待跟進(jìn)；省級統(tǒng)管改革后，一些地方經(jīng)費(fèi)保障不足、法院管理和歷史債務(wù)等問題有待配套解決。”
除了上述管理和訴訟程序方面的綜合配套改革外，多元化糾紛解決機(jī)制改革是逐漸被人們發(fā)現(xiàn)和認(rèn)可的一項重大的配套改革措施。
目前，訴訟渠道之外的談判、調(diào)解、仲裁、協(xié)商以及混合式的糾紛解決機(jī)制已經(jīng)逐步建立，但是距國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求還有很大差距。
因此，今后要進(jìn)一步解放思想，把握訴訟渠道的中心地位，在其他糾紛解決機(jī)制逐步成熟的情況下，大膽探索調(diào)解前置機(jī)制，開發(fā)仲裁類型，加大訴調(diào)對接、調(diào)仲對接、訴仲對接力度，建立調(diào)解員資質(zhì)制度，調(diào)動國家、社會、市場等方面的資源，搞好前端治理，做好糾紛分流，確保“好鋼用在刀刃上”，讓司法的治理功能得到最大發(fā)揮。
第五配套工程：建立評估考核機(jī)制，改善司法效能
在主體到位、管理完善、程序公正、外圍配套的成熟條件下，司法制度便可以良好運(yùn)行。那么還要配套什么呢？
此時所需要的，便是一套科學(xué)的評估考核機(jī)制，以及在此基礎(chǔ)上的更高一個層次上的改進(jìn)和提升，從而追求司法效能的最大化。
評估考核是整個運(yùn)轉(zhuǎn)管理過程中一個轉(zhuǎn)承啟合的重要環(huán)節(jié)，它既是對全過程的檢視和評估，也是一個更高層次新過程的開始。
在我國司法改革的綜合配套改革過程之中，盡管司法評估考核機(jī)制不能直接介入審判程序、干擾獨(dú)立審判，但它在總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)、衡量改革進(jìn)度、評價改革成果方面，發(fā)揮著不可替代的作用。
目前，關(guān)于司法評估、司法改革評估的指標(biāo)指數(shù)如雨后春筍般紛紛出臺，如中國社會科學(xué)院法學(xué)所的“司法透明度指數(shù)”，中國政法大學(xué)的“司法文明指數(shù)”，中國人民大學(xué)的“中國法治評估指標(biāo)體系”，廣州大學(xué)的“中國司法綜合指數(shù)”等，最高人民法院也有“司法績效考核體系”。在國際上，還有世界正義工程的“法治指數(shù)”，新加坡等國的“卓越法院評估框架”等。這些也都驗證了把建立評估考核機(jī)制作為司法改革配套工程的必要性。
前述評價指標(biāo)體系各有特色、各有側(cè)重，為評估和改進(jìn)我國司法制度發(fā)揮了一定作用。但當(dāng)前的評估考核也存在著評估樣本不足、數(shù)據(jù)不全、方法簡單甚至背離司法規(guī)律等問題。
盡管這些指標(biāo)體系每年也在不斷完善，但目前仍處在初級發(fā)展階段，尚不夠成熟。
因此，開發(fā)設(shè)計一套科學(xué)、公平、客觀的司法評估考核體系成為綜合配套改革中一項重要任務(wù)。
第六配套工程：培育法治文化理念，營造法治環(huán)境
文化是一個國家、一個民族的靈魂。文化興國運(yùn)興，文化強(qiáng)民族強(qiáng)。這一論斷同樣適用于司法改革。在豐富、繁榮的法治文化氛圍中，司法改革才能取得最終成功，改革成果才能得以保持下去。
改革開放以來，中國在營造良好法治環(huán)境方面，經(jīng)歷了普及法律常識、樹立法治理念、建立法治文化的三個階段。
中共十九大報告指出，要加大全民普法力度，建設(shè)社會主義法治文化，樹立憲法法律至上、法律面前人人平等的法治理念。十九大報告特別強(qiáng)調(diào)各級黨組織和全體黨員要帶頭尊法學(xué)法守法用法，任何組織和個人都不得有超越憲法法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、逐利違法、徇私枉法。
司法功能能否全面發(fā)揮，取決于多種因素。法院審判的獨(dú)立性是基于政治權(quán)力對法治原則的認(rèn)可而存在，盡管法院自身既無財權(quán)也無軍權(quán)；司法的權(quán)威性除了基于自身的強(qiáng)制力外，更是依靠廣大人民群眾的信任和信心；司法的終局性則主要基于法律的程序正義原則，把對事實(shí)和法律問題的判斷止于程序救濟(jì)終結(jié)之處……
而這些特質(zhì)的體現(xiàn)和功能的發(fā)揮，無不依賴于全社會形成的法治信仰、規(guī)則意識、感情認(rèn)同和社會主義核心價值觀。
建立一個公正高效權(quán)威的中國特色社會主義司法制度需要較長的時期。在主體工程和配套工程的建設(shè)完成之后，相應(yīng)成效的出現(xiàn)也需要一個周期。
因此，即使我們竭盡全力完成司法改革的各項任務(wù)，人民群眾的司法正義獲得感未必就能很快有根本提升。在社會上所聽到的對司法改革的各種評價也說明了這一點(diǎn)。這種現(xiàn)象是客觀的，也是可以理解的。
在建造現(xiàn)代化法治大廈的過程中，人類理性的一面會讓我們不辭辛苦地為其奠基、培土、立柱、架梁，而感性的一面又會讓很多人為功能不全、裝飾不精而感到沮喪甚至抱怨。這就要求，改革者在法治國家建設(shè)的漫漫新征程中，必須做到不忘初心，牢記使命，銳意改革，直達(dá)目標(biāo)。
（作者為中國應(yīng)用法學(xué)研究所所長）
（本文首刊于《財經(jīng)》年刊2018：預(yù)測與戰(zhàn)略）
責(zé)任編輯：韓旭光