蔣惠嶺:司法職權優(yōu)化配置的七項任務
在中央關于司法改革綜合配套的部署中，優(yōu)化司法職權配置、規(guī)范權力運行是一個重要的組成部分。在上海率先試點的綜合配套改革方案中，要求進一步優(yōu)化司法職權配置，統(tǒng)籌推進內設機構改革和辦案組織建設，推進以審判為中心的刑事審判制度改革，強化人權司法保障，提升辦案質量，完善司法績效考評，加強對司法活動監(jiān)督，完善對法律服務行業(yè)的監(jiān)管工作。日前，上海正式發(fā)布了綜合本改革的實施意見，確立了136項具體改革任務，其中關于司法職權配置的內容占有相當分量。
優(yōu)化司法職權配置類似于建筑物內的“功能分區(qū)”。如果各個分區(qū)界線清晰、大小適當、分布合理、功能齊全、相互協(xié)調，便能最好地實現建筑物的終極功能。在過去五年的司法改革中，我們已經采取了一些涉及司法職權配置的措施，如建立以審判為中心的刑事訴訟制度、國家監(jiān)察制度改革、人民陪審制度改革、人財物省級統(tǒng)管等。但是，司法職權配置需要全局謀劃、整體設計、注重制衡、成龍配套，要考慮不同層次、不同領域、不同類別司法職權的平衡協(xié)調，考慮司法職權與非司法職權之間的相互關系。為此，在科學配置司法職權的配套改革中，至少要完成以下七項重要任務。
第一，審判權與司法行政管理權的配置。人民法院作為國家的審判機關行使審判權已在憲法上作出規(guī)定，但人民法院擁有與審判工作相關的司法行政管理權這一事實卻難見法律上的依據。已經啟動修改的人民法院組織法草案規(guī)定“最高人民法院……按照規(guī)定管理地方各級人民法院和專門人民法院的司法警務和司法行政工作，上級人民法院按照規(guī)定管理下級人民法院的司法警務和司法行政工作”，這將為審判權與司法行政管理權的配置提供基本依據。雖然我國的司法行政部門依法管理國家的司法行政工作，但那些與審判權行使直接相關的司法行政事務仍應由人民法院負責。一方面，這種模式早已是既成事實，另一方面，已經完成的改革對部分司法行政工作的管理體制作了調整，如法院領導干部任命時征求意見制度、法官遴選制度、法官懲戒制度、財政管理制度、法院信息化建設等。
第二，審判權與執(zhí)行權的配置。在中央部署審判權與裁判的執(zhí)行權分開的改革之后，理論界和實務界展開了熱烈討論。目前，人民法院已經按照“內分”的原則在法院內部進行了審判權與執(zhí)行權的分離，具體表現為屬性分開、職責分開、程序分開、機構分開、人員分開、管理分開等，充分體現執(zhí)行權的本質，尊重執(zhí)行工作的自身規(guī)律。把執(zhí)行裁決權與執(zhí)行實施權分開的模式還兼顧了我國執(zhí)行工作的歷史發(fā)展與現實國情，特別是人民法院在“用2-3年時間基本解決執(zhí)行難”承諾過程中付出的艱辛努力和取得的明顯成效。就目前看來，這樣的“內分”模式比較切合實際。當然，理論界仍然存在不同爭論，“外分”的聲音也有一定分量。
第三，內設機構之間的職權配置。一個組織或系統(tǒng)的職權配置必然會通過外部的載體表現出來并加以固化，否則就會慢慢地回到改革前的初始狀態(tài)。法院的內設機構就是職權配置的載體之一。在中央統(tǒng)籌推進內設機構改革和辦案組織建設過程中，各地法院按照要求進行了大膽嘗試，“大部制”、扁平化、集中化、團隊組合等改革為司法職權科學配置提供了保障和支撐。以往的內部權力運行機制改革也有曾因缺乏內設機構改革的跟進而失敗的教訓。關于內設機構改革，中央已經確立了改革的方向和步驟，但改革任務還遠沒有完成。隨著實踐探索的豐富和理論研究的深入，內設機構改革作為一個技術性問題必將成為今后一段時間的熱點之一。
第四，上下級法院功能的配置。在法院系統(tǒng)內部，不同審級承擔著不同的法律功能。初審應當在事實調查和認定方面發(fā)揮其他審級不可替代的作用，上訴審應重點在事實認定和法律適用方面把關，再審則重在發(fā)現上訴審中存在的重大法律錯誤，統(tǒng)一法律適用標準。這與中央提出的“一審重在解決事實認定和法律適用，二審重在解決事實法律爭議、實現二審終審，再審重在解決依法糾錯、維護裁判權威”的要求是一致的。要特別重視研究最高人民法院的功能定位問題，研究建立“上訴許可”制度的可行性，發(fā)揮最高審判機關統(tǒng)一全國法律適用標準、確立權威裁判規(guī)則的作用。要研究在最基層建立小額法院、治安法院的可行性，由其管轄輕微案件，甚至可以考慮配備非法律職業(yè)人士擔任法官，建立非常任法官崗位，吸收社會賢達利用其經驗、聲譽化解糾紛。
第五，司法主體之間的權力配置。在我國刑事訴訟中，公安、安全、檢察、司法、法院等分別行使相應的司法職權。我國憲法第135條規(guī)定:“人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執(zhí)行法律。”司法行政部門負責刑罰的執(zhí)行和政府的各類法律事務。在建立以審判為中心的刑事審判制度過程中，偵查機關、檢察機關、審判機關、刑罰執(zhí)行機關之間應當合理劃分職權，建立以審判機關確立的裁判規(guī)則為標準的行為規(guī)范體系。建立檢察機關公益訴訟制度，發(fā)揮檢察機關對行政機關、社會組織、企事業(yè)單位的監(jiān)督作用。在合憲性審查制度改革中，應當研究建立相應的組織機構、審查程序、相關部門之間的工作銜接機制等問題。在訴訟程序中，應當合理配置審前程序、審理程序、審判監(jiān)督程序、執(zhí)行程序等不同程序的功能，發(fā)揮各自的作用，形成合力，實現司法的根本目標。
第六，糾紛解決資源的合理配置。從某種程度上說，司法職權是為解決糾紛而存在的，但所依據的唯一根據是法律而非其他。但是，糾紛的種類很多，性質也各不相同，解決糾紛的資源也來自各個方面，有政府的，有社會的，也有市場的。在當前的形勢下，人民法院受理案件的數量逐年增長，工作壓力越來越大，甚至在一定程度上影響了司法機關功能的正常發(fā)揮。所以，在多元化糾紛解決機制改革過程中，解紛資源得到了最大程度的開發(fā)。人民法院應當著力建設功能完備、形式多樣、運行規(guī)范的訴調對接平臺，暢通糾紛解決渠道，引導當事人選擇適當的糾紛解決方式。同時，要合理配置糾紛解決的社會資源，完善和解、調解、仲裁、公證、行政裁決、行政復議與訴訟有機銜接、相互協(xié)調的多元化糾紛解決機制。從解紛資源合理配置角度來說，應當將寶貴的司法資源用在規(guī)則之治方面，把適于由其他解紛機制解決的糾紛留給調解、仲裁等機構。除此之外，要發(fā)揮市場在配置資源方面的作用，把一些糾紛交給市場上的機制去解決。一些司法服務工作也可以使用外包的方式完成。
第七，司法權與監(jiān)督權的配置。在審級監(jiān)督方面，更高審級的法院通過對下級法院裁判的審查，解決當事人對裁判事項的爭議，糾正下級法院的錯誤裁判，統(tǒng)一各級法院對法律的理解適用。在權力機關監(jiān)督方面，要尊重司法規(guī)律，正確界定權力機關的監(jiān)督權限，改善監(jiān)督方式，規(guī)范監(jiān)督效力。在檢察監(jiān)督方面，充分發(fā)揮檢察機關的法律監(jiān)督作用，把監(jiān)督范圍、監(jiān)督方式、監(jiān)督效力全部納入訴訟程序加以規(guī)范，彰顯程序正義。在社會監(jiān)督和媒體監(jiān)督方面，要正確處理司法與民意的關系，規(guī)范媒體對案件的報道，防止輿論影響司法公正。
司法職權科學配置是司法制度整體功效得以發(fā)揮的靜態(tài)基礎，有很多重要的課題需要進一步研究。而且，由于它與其他各項司法改革配套工程密切相關，這就提醒我們要更加注重司法職權配置改革的基礎性和全局性。
責任編輯：韓旭光