2017年第21期:
準確把握法院職權定位不斷優化審判管理模式
陳敏光
中國應用法學研究所
觀點摘要
★法院的司法監督與行政機關的行政監督、監察機關的監察監督相對獨立,三者都是國家監督體系的重要組成部分。在實踐中,應重視司法監督,通過司法審查來判斷行政機關行使職權的合法性。
★可考慮在法院外部設立獨立的司法委員會,負責法院重大司法行政事務的決策;在法院內部設立相對獨立的司法行政事務管理機構,負責執行司法委員會的決策和管理法院的日常事務。
★法官配套薪酬改革面臨著職業標準和市場標準的雙重考驗,要努力做大做強中青年人才儲備。
2017年9月7-8日,中國審判理論研究會2017年年會暨“司法改革與法院組織法法官法修改理論研討會”在南京召開。與會大法官、知名專家學者和其它參會代表圍繞“法院的設置與職權”、“法院管理”、“法官及其他司法人員的管理”等問題進行了深入交流和研討,摘其要者供參考。
一、法院的設置與職權
(一)法院的司法監督。法院的司法監督與行政機關的行政監督、監察機關的監察監督相對獨立,三者都是國家監督體系的重要組成部分。從法律依據、理論根據、實踐效果和我國政權架構來看,由法院監督政府依法履職有其必要性和可行性,在人民法院組織法的修訂中應保留人民法院監督行政機關依法行使職權的相關規定。在實踐中,應重視司法監督,通過司法審查來判斷行政機關行使職權的合法性。
(二)司法行政管理與省級統管的探索。司法行政事務的省級統管有其歷史必然性和實踐可行性,當前司法行政事務的省級統管存在改革舉措與地方利益相沖突、司法行政管理權和審判權存在不同頻共振等問題。要做好司法行政管理是中央事權的理論論證和政策宣傳工作,將法律修改提上議事日程。在實踐操作中,最高人民法院可以嘗試設立司法行政局,下設司法警察局、行政裝備保障局、執行局、審判保障局等部門。
(三)司法職權的層級配置。司法職權的層級配置存在事實審質量不高、上訴審功能弱化等弊端。可考慮設計三級終審、并由最高法院行使復審決定權的制度體系,即基層院一審(事實審)、中院二審(法律審)、省院三審(法律審)、最高法院決定復審。同時,應明確最高法院對全國法院的審判監督關系,強化指導性案例和司法解釋的地位。
二、法院管理
(一)法院行政事務管理改革。法院行政事務管理存在管理職能比較分散、管理專業化不足等問題。在行政管理改革的過程中應考量三個因素,即契合改革方向、結合中國國情、符合審判需求。可考慮在法院外部設立獨立的司法委員會,負責法院重大司法行政事務的決策;在法院內部設立相對獨立的司法行政事務管理機構,負責執行司法委員會的決策和管理法院的日常事務。此外,法院購買社會服務尚無可資借鑒的藍本,且存在財政支持有難度、法院與外包企業尚未形成良性互動等問題,應加強研究、制定標準,將適宜購買的社會服務納入法院財政管理體系中。
(二)法院大部制改革。大部制改革將法院內設的眾多庭室改為刑事、民事、商事、行政、訴訟保障、訴訟監督、執行等七大部,副院長系每個部的負責人,庭長和副庭長編入審判團隊擔任主審法官。根據成都法院的經驗,法院大部制改革有利于緩解案多人少的矛盾,與以司法責任制為核心的司法改革相契合。
(三)審判委員會運行模式。由于法律規定過于寬泛、上會案件缺乏過濾機制等,目前的審判委員會運行模式存在著職能過多、效率不高等問題。可考慮建立專業委員會制度、優化委員結構來優化審判委員會運行模式。
(四)司法責任制改革。司法責任制改革應落實法官權利保障、明確法官的責任承擔、完善監督機制、提高法官素質。法官權利保障包括法官身份去行政化、薪酬待遇與身份相匹配、職業保障落到實處、對權力干預設置有效的屏障等。法官責任承擔要切實可行,追責的條件必須明確科學、防止偏差。完善監督機制要注意劃清監督和輿論的界限,不能用輿論代替審判。法官素質的提高要依靠有效的培訓。
三、法官及其他司法人員管理
(一)審判團隊建設的轉型。組建審判團隊應考量法院審級、人員結構、案件情況、輔助力量等四個因素,還應遵循司法規律、堅持問題導向、注重人案匹配、提高司法效率、做好傳幫帶教工作等。在智慧法院的建設背景下,還應前瞻性地做好法院人員分類管理工作,讓法官回歸審判本位,履行好司法判斷職權;法官助理在承擔輔助性工作、書記員在承擔事務性工作的同時,要努力轉型成為法官的智力助手。
(二)助理審判員制度的檢視。針對助理審判員制度存在的問題,要做好以下三個方面工作:在定位上明確規定法官的權利和辦理案件的范圍,為助理審判員辦理案件預留空間;在層級上將助理審判員限制在基層法院任命,和未來的法官遴選制度相銜接;在體系上將助理審判員的設計納入到整個司法改革事業當中來統籌考慮。努力形成法官助理—限權法官—全權法官的法官養成鏈條,緩解人案失配、促進繁簡分流。
(三)法官助理考核評價機制的完善。法官助理制度存在定位不準確、缺乏統一認識等問題,在司改背景下要認真對待法官助理的制度設計。擯棄法官助理來源單一化的做法;建立法官助理的混合考核評價機制,內含法官助理自身評價、法官及其所在業務庭、其他職能部門的綜合評價等;充實法定化、制度化的評價內容,明確法官助理輔助性、服務性的同時,保障其應有的獨立性。
(四)人民陪審員啟動模式的優化。在當前的陪審員復合啟動模式中,當事人申請模式長期處于“休眠”狀態,而法定強制模式卻存在“擴張適用”的風險。應改變過往單純“追求數量”的做法,以“分權制約”、“凸顯權力”、“注重效果”為原則來優化人民陪審員啟動模式。探索建立人民陪審員自治機構參與陪審員制度啟動,確保陪審員啟動模式制度建構中權利的主導性,完善保障陪審員啟動模式良性運轉的配套制度。
(五)法官薪酬改革的推進。應清醒地認識到法官的配套薪酬改革面臨職業標準和市場標準的雙重考驗,要努力做大做強中青年人才儲備。要以現有經費保障水平為基礎定位法官工資水平,法官工資脫離公務員工資體系要分階段、分步驟進行,要符合法官職業特性。
(六)司法榮譽制度的健全。司法榮譽制度有人員統攝的政治性功能、節約成本的經濟性功能、承載傳統的社會性功能。為了切實增強法官司法榮譽、充分發揮司法榮譽制度的效能,在理念定位上應與法院人員職業化改革相契合、與法官選任制度相結合、與法官業績評價體系相結合,在具體設計上要形成固定的類型和評選規則,在規范評審環節要建立嚴格的審核機制,提高透明度,增強儀式感,提升司法榮譽授予的莊重性、權威性。
(作者為中國應用法學研究所博士后)