我國(guó)法院設(shè)置體制改革的方向與路徑
——一個(gè)框架性的體系思考
姓名彭何利
中文摘要
近十五年來，法院設(shè)置體制改革成為理論界和實(shí)務(wù)界最關(guān)心的問題，也是司法體制改革的重點(diǎn)問題。本文從我國(guó)法院設(shè)置體制的淵源演變著手，通過比較國(guó)外不同的法院設(shè)置模式，總結(jié)各國(guó)法院設(shè)置體制的一般特點(diǎn)和基本規(guī)律，并結(jié)合我國(guó)的具體現(xiàn)狀，分析我國(guó)法院設(shè)置體制改革的基本構(gòu)想和現(xiàn)實(shí)方案，并指明了改革的方向與路徑。
本文除導(dǎo)論外，正文共有三章。第一章從我國(guó)法院設(shè)置體制的歷史淵源著手，將現(xiàn)代法院的組織體系建設(shè)分為三個(gè)不同的發(fā)展階段。清末，在內(nèi)憂外患的壓力下，被迫變法修律，啟動(dòng)司法組織現(xiàn)代化的改革，全面推動(dòng)各級(jí)新式法院的建設(shè)，出臺(tái)了許多相應(yīng)的改革措施。無論是司法權(quán)與行政權(quán)的分離、各級(jí)審判廳設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)、法官的選任標(biāo)準(zhǔn)，還是新式法學(xué)教育的創(chuàng)辦，其理念與制度都無疑具有先進(jìn)性與創(chuàng)新性。但是，在缺乏穩(wěn)定的政治環(huán)境和國(guó)力支撐的基礎(chǔ)上，此種改革注定是無法成功。民國(guó)時(shí)期，在繼承清末制度框架和移植外國(guó)法院設(shè)置的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推動(dòng)現(xiàn)代法院組織體系的發(fā)展。一是與清末相比，新式法院無論是在形式還是數(shù)量都有較大的變化，歷屆政權(quán)都不斷推動(dòng)普設(shè)計(jì)劃，只是在不同的時(shí)期機(jī)構(gòu)名稱與審級(jí)有所不同。特別是以行政法院為代表的專門法院的建立大大豐富了現(xiàn)代法院組織形式。二是在吸收前清經(jīng)驗(yàn)與外國(guó)巡回審判制度的基礎(chǔ)上，為便于人民群眾訴訟，打破行政區(qū)劃，加大了地方法院分廳或分庭的建設(shè)力度。三是民國(guó)司法經(jīng)費(fèi)完成了國(guó)家化的改造，由中央經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一支付。四是對(duì)法官資格條件、任用程序與保障制度等進(jìn)行了完善。然而，歷史進(jìn)程并非一帆風(fēng)順，此時(shí)時(shí)局動(dòng)蕩、政權(quán)迭起、軍閥割據(jù)、財(cái)政匱乏,在這樣的時(shí)代背景下，現(xiàn)代法院組織機(jī)構(gòu)的建設(shè)注定將在曲折中發(fā)展，許多改革措施并未達(dá)到實(shí)際效果，黨化和行政化十分嚴(yán)重。新中國(guó)成立后，重啟了法院組織體系現(xiàn)代化的歷程，根據(jù)自己的歷史經(jīng)驗(yàn)與政治理念，建構(gòu)出一套不同以往的且具有鮮明的社會(huì)主義國(guó)家制度特點(diǎn)的法院組織體系。這套組織體系的制度框架是在移植前蘇聯(lián)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和政治框架的背景下形成的。改革開放以來，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，法院組織體系的內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生了巨大的變化，原有的制度框架暴露出許多的弊端，行政化和地方化日趨嚴(yán)重。為此，我們有必要對(duì)現(xiàn)存法院設(shè)置體制問題重新審視，革除現(xiàn)存的各種積弊，實(shí)現(xiàn)新舊體制的成功轉(zhuǎn)型。
第二章從比較研究的視角，分別分析甄別了英、美、德、日四國(guó)的法院設(shè)置模式。從傳統(tǒng)到現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型中，四國(guó)都在努力探索理想化的法院設(shè)置模式，并在不斷地變革與創(chuàng)新當(dāng)中。由于國(guó)情不同，各國(guó)的法院設(shè)置存在較大的差異，但也呈現(xiàn)出普遍性的規(guī)律。一是在審判機(jī)構(gòu)的設(shè)置方面，體現(xiàn)了獨(dú)立性、靈活性與專業(yè)性。二是四國(guó)的普通法院設(shè)置都打破了行政區(qū)劃的限制，主要根據(jù)人口數(shù)量、交通狀況、案件數(shù)量、法官人數(shù)等因素合理設(shè)置與調(diào)整法院數(shù)量。三是加強(qiáng)基層法院的功能，促進(jìn)案件分流，如建立簡(jiǎn)易法院或法庭處理小額或輕微案件。四是通過專門法院或?qū)ｉT法庭的建設(shè)，強(qiáng)化法院的專業(yè)性，提高審判質(zhì)量。在構(gòu)建新型法院管理模式方面，伴隨著各國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程加速，案件量不斷增長(zhǎng)。為此，法院管理體制的創(chuàng)新與改革成為解決訴累、提高司法效率的重要突破口。各國(guó)紛紛設(shè)立了新的管理機(jī)構(gòu)，如英國(guó)和德國(guó)的司法部、美國(guó)聯(lián)邦和州層面的司法行政管理局、日本各級(jí)裁判所的行政事務(wù)局等。這些機(jī)構(gòu)的設(shè)立使司法行政管理走向現(xiàn)代化、專業(yè)化和科學(xué)化奠定了重要的制度基礎(chǔ)。總體來看，英德采取的是外部行政型管理模式，美日則采用的是內(nèi)部自治性管理模式，即在法院內(nèi)部設(shè)立獨(dú)立的司法行政管理局負(fù)責(zé)法院的司法行政事務(wù)。在這兩種不同的模式下，集權(quán)和分權(quán)程度略有不同。但無論是哪種模式，都是十分強(qiáng)調(diào)審判權(quán)與法院管理權(quán)的分離。在各自的組織系統(tǒng)內(nèi)，審判活動(dòng)和法院管理活動(dòng)遵循著不同的運(yùn)行規(guī)律。
第三章從理論與實(shí)踐兩個(gè)層面對(duì)當(dāng)前我國(guó)的改革舉措進(jìn)行了述評(píng)，并提出進(jìn)一步完善相關(guān)改革措施的具體建議。針對(duì)我國(guó)法院設(shè)置體制中的地方化和行政化的詬病，十八屆三中全會(huì)和四中全會(huì)做出了全面的戰(zhàn)略部署，為未來我國(guó)的法院設(shè)置體制改革指明了方向，對(duì)審判權(quán)和法院司法行政權(quán)兩大板塊的內(nèi)容進(jìn)行全方位的改革，從而促進(jìn)我國(guó)現(xiàn)行法院設(shè)置體制的升級(jí)換代。兩大板塊有著不同的權(quán)力屬性，因而遵循著不同的邏輯架構(gòu)和權(quán)力運(yùn)行規(guī)律。二者權(quán)力和職能的合理配置決定著法院的有效運(yùn)行。無論各國(guó)的政體如何，審判獨(dú)立和職能分離是現(xiàn)代法院組織體系建構(gòu)的基本原則。中央公布的一系列改革方案都體現(xiàn)了這兩項(xiàng)基本原則。但目前理論研究十分薄弱，為成功推進(jìn)相關(guān)改革，需要完善司法權(quán)配置理論、法院組織和管理理論，并在此基礎(chǔ)上指導(dǎo)改革方案的實(shí)踐。而在改革實(shí)踐中，從中央到地方正在探索新型的審判組織形式和管理體制模式。然而，無論最終采取何種模式，都將有不同的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)在選擇一種集權(quán)為主、分權(quán)為主或二者結(jié)合的模式的基礎(chǔ)上，打造一種新型的“應(yīng)變”模式。
關(guān)鍵詞：司法改革；法院設(shè)置；司法管轄區(qū)；審判權(quán)；法院管理